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评估知识
城市更新中的土地增值收益分配关系研究


导读:城中村改造不是简单地拆迁重建的问题,而是牵涉到多方利益博弈的问题。在这些利益博弈中,一个敏感而又复杂的问题是更新过程中产生是土地增值收益如何进行合理分配。城中村改造的本质,是对土地增值形成的社会财富的再分配。

现有相关理论


关于土地增值收益的归属问题,理论界主要有三种不同的观点:第一种观点是“涨价归私”论,属于传统性论点,即主张全部土地自然增值归原土地所有者所有。第二种观点是“涨价归公”论,即主张将土地自然增值基本归国家所有,。第三种观点是“公私共享”论,即主张在充分补偿失地者之后将其剩余部分收归中央政府所有。


城中村改造土地增值收益分配现状


城中村的土地属于集体所有,理论上以土地产权为基础所产生的各种形式的收益都应归集体所有,由集体进行支配和处分。然而在实际的分配情况中,情况则十分复杂(详见下表)。


城中村集体土地增值分配在实践中的问题


城中村集体土地增值分配在实践中存在多种多样的困难,主要表现为:社会对土地增值分配的认识存在广泛分歧;难于认定与计量的土地增值结构;改变现状招致村民抵制;相关利益方的协调难度大,具体操作困难;大量外来流动人口的居住问题加大了复杂性。这些问题不同程度地影响城中村集体土地增值分配的实践,进而对城中村改造造成影响。具体而言,土地增值利益分配不当,除了会影响城中村的改造进程,还会带来社会的公平与稳定问题、城市的可持续发展问题、村民自身的健康发展问题等。


城中村改造的关键问题——土地增值利益分配


城中村现象表面上是一种空间形态,而本质上是一个利益冲突的焦点。城中村的主要矛盾,表面上是空间形态的冲突,本质上则是相关利益主体,尤其是村民和城市各自对权益模糊的体制下的既得权益和潜在权益的争取。简言之,土地增值是城中村改造的经济支撑,改造的实质是对土地增值利益分配的调整,即由土地增值带来的巨额社会财富的再分配过程。


城中村土地价值与土地增值的构成与来源


这里我们认为,土地价值=土地原值+内部投资增值+外部投资增值+用途转变增值+供求性增值+其他因素增值。如下图所示:


其中,投资转移增值是由于个别投资者的具体有效的投资活动对某些地块产生直接影响,而直接转移到土地上的价值增值,属于个别性的增值。内部投资增值,是指土地所有者或使用者其享有使用权的土地进行的有效投资,使特定地块的土地生产力得到提高,从而产生土地价值增值。外部投资增值,是指土地所有者及使用者以外的投资者对某一区域的土地进行投资,外溢转移到邻近土地使其产生的增值。非投资转移增值是指并非由于个别投资者的投资活动直接转移到土地上的价值增值,而是由于个别地块的土地用途发生改变而产生的个别性增值,或者由于社会经济的发展带来的所有土地的普遍性增值。根据增值原因的不同,又可主要分为用途转变增值、供求性增值和其他因素增值。


城中村土地增值归属的争议与辨析


关于城中村土地增值的归属,存在以下争议:



确定城中村土地增值的归属,并不能仅从其来源出发,还必须考察分配结果是否有利于社会公平、稳定和发展,在综合权衡公平与效率、稳定与发展等各方面因素的基础上,判断土地增值的合理分配。综合权衡公平和效率的统一,平衡发展与稳定的关系,城中村集体土地自然增值的分配应当为城市与土地所有者分享,即前述“公私共享”的主张。在当前社会收入分配特别是再分配需要“更加注重公平”,“逐步扭转收入分配差距扩大趋势”的目标与原则下,“公私共享”应当是以“归公为主”。


广州市城中村改造土地增值收益分配


广州市的城中村,是国内较早出现城中村的地区之一。城中村改造虽然需要多方参与,但必须有一个牵头者和协调者,即改造主体。在开发实施过程中,一般来说,政府、开发商、村集体都可以成为改造实施主体。具体到特定的项目,就取决于三方的实际情况和实力对比。从目前的情况看,广州市的城中村改造按照改造主体来区分,主要以下四种模式。


(1)以政府为改造主体的模式。该模式主要是指政府在实施市政工程项目和公益型建设项目中,对涉及到的城中村进行改造。该改造模式下的土地增值收益主要由政府和村集体享有,属于“涨价归公”。


(2)以市场为改造主体的模式。以市场为参与主体模式,是指由市场投资主体推动的,运用投资主体的自主资源实施也都是在政府策划与指导、支持和规范下实施的,但从资源的载体和资源的运用上,更多地体现了市场投资主体直接参与和自主实施的特点。琶洲就是典型的以市场为主体的改造模式,该模式下的土地增值收益主要由开发商和村集体与村原居民所得,可视为“涨价归私”。


(3)以村集体为改造主体的模式。村民主导型改造模式是指政府无须投入财政资金,仅以优惠的改造政策指导该改造模式下的土地增值收益多为开发商和村集体所有,属于“公私共享”。


(4)政府扶持和市场运作相结合的模式。这种模式是指政府指导,通过公开出让,招商融资引进有实力、有社会责任感的房地产开发商参与改造的运营模式,该模式不仅可以为改造项目融得充足的改造资金,而且可以有效解决建设经验缺乏的问题。该改造模式下的土地增值收益被开发商、村集体和村民以及政府共同享有,因此可视为“公私共享”。


国内外对比及启示——英国、法国、美国的土地发展权制度


城中村改造作为一种城市更新的实践,如英国、法国、美国等国家和地区进行的土地征收、补偿制度,均可为之提供重要借鉴。这些政策工具可以成功地解决政府公共建设的补偿难题,土地权利人可原地安置,改造后公共设施完善、生活质量提升、土地财产增值。



土地发展权制度对解决城中村土地增值分配问题的启示


土地发展权,也称土地开发权,就是发展土地的权利,是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权。土地发展权的构想最初源于采矿权可与土地所有权分离而单独出售和支配,是为适应土地使用管制和多元化立体开发利用的需要设立的,改变土地现状用途与利用强度等利用方式的权利,是一项可以独立支配的财产权。从产权角度看,土地产权的核心是土地所有权。土地所有权通常由占有权、使用权、收益权、处分权等四项基本权能构成。土地发展权是土地处分权中最重要的权利,它既可以与土地所有权合并为一体由拥有土地所有权的土地拥有者支配,也可由只拥有土地使用权不拥有土地所有权者支配。


土地发展权与土地增值分配


在土地征收一系列过程中,合理的土地增值收益分配机制应当通过“承认土地发展权+市场价格补偿+合理征税”机制来完成。为此,政府应当承认和尊重土地所有者的土地发展权,在土地征收过程中应当按照市场价格给予被征收人公平补偿,不能低价或无偿剥夺非国有土地的发展权(初次分配)。公平补偿之后,政府要靠合理征税,特别是要通过税种、税基、税率的变化以及财政转移支付等手段来动态调节和平衡国家、集体与个人以及不同地方区域在土地增值收益分配中的比例(二次分配)。在土地管理的过程中,特别是在维护公共利益,如;じ、自然环境过程中,合理的土地增值收益分配机制则应当通过“承认土地发展权+规划管制+发展权市场化交易”机制来完成。


从制度角度探讨政府解决城中村改造土地增值分配问题的对策


(1)围绕城中村改造政府决策制度建设的重点内容


法制建设的不完善,使城中村改造在拆迁补偿、违法查处、利益分配等方面,陷入无法可依的混乱局面,加剧了城中村改造的矛盾。当前城中村改造在法制建设上的关键问题,主要在于明晰土地发展权等产权界定,改革征地、拆迁补偿制度,加强和细化违法建设查处规定。



(2)部分具体改造策略的初步探索


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